공시지가의 균형성 제고를 위한 유사가격권 구분방법의 실증 분석 연구

공시지가제도는 토지초과이득세제도, 개발부담금제도 등의 토지공개념제도를 비롯하여 종합토지세, 보상금 산정 등의 각종 공공행정에 필요한 지가정보를 제공하기 위해 ’89년 도입되었다. 공시지가제도는 행정부처별로 조사･산정되던 공적지가의 조사기준과 방법 조사주체를 일원화함으로써 공적지가의 적정성을 높이고 공적지가조사 관련 예산 및 시간을 줄이는데 기여하였다. 그러나 낮은 현실화율로 인한 시가와의 괴리, 필지간 지가 불균형, 표준지의 편중분포로 인한 표준지의 활용도 저하 및 개별필지의 지가 산정 곤란 등의 문제점이 지적되어왔다.

이와 같은 문제점의 근본원인은 철저한 지역분석에 기초한 유사가격권별 표준지 설계 및 활용체계가 미흡한데서 발생된다. 공시지가제도 도입 당시에는 전국적인 지가자료와 기초정보가 없었기 때문에 시군구 행정구역과 용도지역을 하나의 유사가격권으로 가정하여 표준지를 배분하고 토지가격비준표 등을 설계하였다. 이렇듯 지역분석에 기초한 유사가격권 구분이 없었기 때문에 미시적인 지가변화 움직임을 파악해내기 쉽지않은 문제가 있었다.

공시지가제도 도입 후 25년여의 시간이 경과되면서 개별공시지가 전산자료 및 실거래가정보 등 전국에 대한 공시지가 조사관련 기초정보가 구축되어 있고, 정보화 추세의 진전에 따라 공시지가 조사관련 업무의 상당부분을 컴퓨터로 처리할 수 있는 여건이 마련되어있다.

공시지가 조사산정체계는 표준지 선정･관리, 표준지 조사･평가, 토지가격비준표 작성, 개별공시지가의 산정 및 활용부분의 4단계로 구분되어 있다. 이러한 산정체계는 각 부분별 연계성을 가진 일련의 절차적 시스템으로서, 어느 특정부분에 미비점이나 문제점이 있을 경우, 공시지가 조사체계 전반의 문제로 확산되는 현상이 나타난다.

유사가격권 구분은 이같은 공시지가 조사산정체계 전반의 문제를 근본적으로 바로잡는 출발점이다. 정보화 추세 등 제반 여건변화를 적극적으로 활용하여 공시지가의 필지간 지가균형성을 높이고, 공시지가 표준지관리의 효율성을 높이는 유사가격권 구분 방법을 검토할 필요가 있다. 따라서 이 논문은 공시지가의 적정성을 높이는 첫 출발점인 유사가격권 구분방법과 그 실천적 타당성을 검토 제시하는데 그 목적이 있다.

이 논문은 유사가격권의 개념, 유사가격권 구분의 필요성, 그리고 기존의 유사가격권 구분 사례를 검토하고, 유사가격권 구분기준과 구분방법을 제시한다. 그 다음 사례지역을 대상으로 유사가격권 구분방법의 타당성을 검증한다. 유사가격권의 타당성은 표준지 배분의 효율성 및 활용의 편이성, 필지별 지가균형성, 시가근접도 측면에서 검증한다. 이를 구체적으로 서술하면 다음과 같다.

첫째, 표준지 배분의 효율성과 표준지 활용의 편이성 검증은 현행의 표준지 분포와 유사가격권별 표준지 분포를 분석하여 유사 표준지의 중복 및 편중 분포 문제를 분석하고, 비교 표준지 선정의 편의성 및 표준지 활용의 효율성이 어느 정도 개선되는지를 분석한다.

둘째, 지가균형성 제고 효과는 두 가지로 분석한다. 우선 표준지와 개별 필지 간 지가균형을 분석하기 위해 개별공시지가와 유사가격권별로 작성한 미시비준표를 활용하여 산정한 지가를 기초로 비교표준지와 개별 필지 간 지가격차를 비교 분석한다. 그 다음 유사가격권별 개별공시지가와 새로 산정한 지가의 변이계수를 분석하여 필지 간 지가분포의 다양성을 비교분석한다.

셋째, 선행연구에서 분석한 자료를 기초로, 실거래가, 개별공시지가, 그리고 유사가격권별로 산정한 지가 수준을 비교하여 시가근접도 변화를 분석한다.

유사가격권은 표준지 분포의 조정과 비교표준지 선정방법의 개선, 개별필지의 가격산정 및 지가균형을 높이고, 토지가격비준표의 합리성을 높일 수 있는 기반이다. 그간 유사가격권의 개념과 필요성에 대한 논의는 지속되어왔다. 채미옥(1997)은 공간적 인접성을 기초로하는 유사가격권은 구분하기 어렵다는 현실인식에 기초하여, 지가구획화방안을 제시하고 그 효과를 실증적으로 분석하였다. 이 방법은 용도지역이나 토지이용상황과 같은 핵심적인 지가형성요인별로 지가수준을 분류하여 유사가격권을 구분하기 때문에 공간적인 구역 구분의 한계를 극복할 수 있고, 토지특성별 지가수준대별로 비교표준지를 선정함으로써, 표준지의 영향권을 간접적으로 표시할 수 있는 장점이 있다(채미옥, 1997). 최근에는 김봉준·최진호(2015)가 서울 구로구 등을 대상으로 지가구획화를 기반으로 한 유사가격권 구분방법을 적용하여 그 타당성을 분석한 바 있고, 김봉준 외(2015)는 유사가격권 구분방법에 대한 심화 연구 결과를 발표하였다.

한편 일반 학계에서 수행된 유사가격권 구분 연구로는 공간적 인접성을 기본전제로 하여 공간계량분석을 통해 유사가격권을 구분하는 연구가 있다. 이성규 외(2004)는 k-mean 군집화 기법 등의 공간통계 방법으로 유사가격권을 구분하고 있으나, 최적 군집수인 K를 설정하는 기준의 자의성, 유사한 지역의 범위가 어디까지인가에 대한 명확한 기준 및 방법론을 제시하기 쉽지 않은 한계가 있다. 양승철 외(2006)는 토지특성의 유사성을 나타내는 상황유사지수와 개별토지들의 공간적 위치 및 가격자료를 기초로 K-평균 군집분석을 실시하여 유사가격권을 구분하였다. 이 방법은 공간적 인접성이라는 기존의 유사가격권 개념에 적합한 방법이다. 그러나 유사가격권을 구분하는 기준의 하나인 토지특성상황지수가 토지특성요인별 회귀계수와, 토지특성별 회귀계수를 기초로 산정한 비준표 배율로 산정한 것이어서 논리상의 중복성 문제가 있다. 또한 표준지의 편중 분포를 초래하고 있는 현행 표준지분포기준을 최적 유사가격권 수의 상한으로 설정하여 유사가격권 구분기준의 객관적 적정성을 담보하기 쉽지 않은 문제점도 지적될 수 있다.

모든 지가 조사의 기본은 지역분석에서 시작된다. 철저한 지역분석은 지가조사의 적정성을 좌우한다. 철저한 지역 분석을 통해 지가형성요인이 유사하고 지가수준이 유사한 지역을 구분할 수 있을 때 지가조사의 정확도와 효율성을 높일 수 있다. 따라서 지역분석과 유사가격권 구분은 불가분의 관계이고 모든 지가조사 및 감정평가의 근본이라 할 수 있다.

지역분석은 지가가 형성되고 변화하는데 영향을 주는 다양한 차원의 인자를 분석하는 것이다. 지가형성요인은 크게 사회·경제적 요인, 지역요인, 개별적 요인의 세가지 범주로 구분된다. 사회·경제적 요인은 전국적인 것으로 소득수준, 대외 무역수지, 통화량, 토지수급 동향 등의 사회경제적 요인에 의해 결정되는 것이다. 그 다음은 지역요인으로서, 동일한 사회경제적 여건 하에서도 특정한 지역의 지가는 오르고 다른 지역은 내리거나 변화가 없는 경우가 많은데, 이는 지역개발계획이나 도로 및 지하철건설 등과 같이 그 지역에서만 발생하는 특수한 요인이다. 마지막으로 개별요인은 동일한 지역 내에서도 개별필지가 가지고 있는 물리적 특성과 입지요인에 의해 지가가 달라지는 것이다(김영표, 1985; 이태일·채미옥, 1986). 이 중에서 사회·경제적요인은 그 미치는 영향범위가 전국적인 것이다. 따라서 유사가격권 구분과 직접적으로 관계되는 지역분석 대상은 지역요인과 개별요인이다.

공시지가는 지역분석을 통해 대표성이 높은 표준지를 선정하고, 이 표준지를 기초로 개별필지의 지가를 산정하도록 되어있다. 따라서 이론적으로 표준지는 하나의 유사가격권을 대표하는 개념으로 볼 수 있다. 그러나 현행의 공시지가제도는 유사가격권에 대한 구체적 지침을 제시하지 못하여 도시지역의 경우 유사한 특성을 가진 표준지가 필요이상으로 과다하게 분포되어있는 반면 비도시지역에서는 표준지가 지나치게 적게 분포되어 비교표준지 선정이 어렵고 개별공시지가 산정의 적정성을 저해하는 요인으로 작용하는 문제가 있다(채미옥, 1997).

공시지가제도에서 규정하고 있는 유사가격권의 개념은 토지가격 형성요인이 비슷하여 유사한 가격대를 형성하는 지역으로 되어있다(국토교통부, 2015, 표준지 조사･산정지침). 표준지 조사･평가기준에서는 인근지역, 유사지역, 동일수급권 등을 정의하고 있는데, 여기서 인근지역이란 당해 토지가 속한 지역으로서 대상토지의 가격형성에 영향을 미치는 지역의 일단을 말하며, 유사지역은 인근지역의 지역특성과 유사한 특성을 갖는 지역으로서 당해 토지가 속하지 않은 지역을 의미한다. 그리고 동일수급권은 당해 토지와 대체․경쟁관계가 성립하고 가격형성에 상호영향을 미치는 관계에 있는 다른 토지가 존재하는 권역을 말하며, 인근지역과 유사지역을 포함하는 것으로 규정하고 있다(국토교통부, 2015, 표준지 조사･산정지침).

따라서 현행의 공시지가제도에서 사용하고 있는 유사가격권 개념은 ‘토지의 특성이 유사하면서 지리적으로 인접한 지역’이다. 토지의 특성과 지리적 인접성이라는 이 두 가지 요건이 충족되지 못하면, 유사가격권에 해당되지 않는 것으로 볼 수 있다. 이와같이 공간적 인접성에 기초한 유사가격권의 개념규정과 고정관념은 구체적 실천성을 담보하기 어려워 유사 표준지의 중복 및 표준지 분포의 희소문제 등을 초래하는 문제가 있다.

지가는 지가형성요인에 의해 결정된다. 유사가격권은 지가형성요인이 비교적 동질적이어서 지가수준이 유사하게 형성되는 지역적 범위를 말한다. 이러한 공시지가 및 감정평가제도에서 규정하고 있는 공간적 인접성에 기초한 유사가격권 개념은 토지가격 형성 패턴에 맞지 않다. 토지시장은 지역시장이어서 다음 <그림 2>에서 보는 바와 같이 토지가격은 공간적으로 인접한 토지라도 주변 여건과 개별토지의 물리적 조건에 따라 입지성과 가격수준이 다르게 형성되는 경우가 많아 공간적으로 집단화하여 동일한 가격형성권으로 구분하기 어려운 경우가 많다.

뿐만 아니라 공간적 인접성에 국한된 유사가격권 개념은 모든 기초도면과 행정정보가 전산화된 환경을 고려하지 않은 아날로그적 개념에 기초한 것이어서, 유사가격권 구분이 피상적인 개념제시에서 크게 진전되지 못하고 있다. 유사가격권 개념은 각종 행정정보의 전산화 환경을 최대한 활용하여 공간적 제약조건을 탈피한 형태의 유사가격권 개념을 정립할 필요가 있다.

따라서 이 논문에서는 유사가격권의 개념을 “공간적으로 떨어져 있더라도 토지특성이 비슷하고 유사한 가격을 형성하는 토지들간의 권역”으로 정립하도록 한다. 이러한 유사가격 개념을 예시적으로 도면으로 표시하면 <그림 2>에서 보는 바와 같이 공간적으로 떨어져 있어도 같은 색으로 표시된 지역을 유사가격권으로 볼 수 있다.

그림 2. 유사가격권의 실제 자료 : 상게서, p.21. 2. 유사가격권의 구분 방법

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사례지역은 대도시지역 한 곳과 비도시지역적 특성을 분석할 수 있는 군지역 한 곳을 선정한다. 대도시지역 사례로서는 서울시 강남구를, 군지역 사례로는 전남 장성군을 대상지역으로 선정한다.

서울시 강남구는 서울특별시 전체의 6.53%에 해당하는 39.51㎢ 면적을 차지하고 있으며, 22개의 행정동(14개의 법정동)으로 구성되어 있다. 강남구의 필지수는 총 56,112필지이고, 이중 81.9%가 주거지역이다. 표준지수는 1,134필지로 총 필지수의 2%이며, 표준지의 77.7%가 주거지역에 분포하고, 상업지역에 13.5%, 개발제한구역에 5.9% 분포하고 있다.

전라남도 장성군의 면적은 약 518.3㎢이며, 1읍, 10면, 292리로 구성되어 있다. 이 중 북하읍이 84㎢로 가장 넓다. 장성군은 임야가 약 319.79㎢으로 장성군 전체의 약 62%를 차지하고 있으며, 다음으로 답 16%, 전 7%로 구성 되어있다. 표준지는 전체 필지수의 1.8%인 2,495개가 분포되어있고, 용도지역별로는 관리지역에 전체의 약 41%가 분포하고 있으며, 녹지지역에 24%가 분포하고 있다.

유사가격권을 구분하는 기초자료는 개별공시지가를 활용한다. 개별공시지가는 현실화율이 낮고, 지역별로 현실화율이 다른 단점이 있으나, 일부 국공유지를 제외한 전 토지에 대한 가격자료와 토지특성자료가 있는 유일한 자료이다. 이 논문에서는 지역별로 불균형한 개별공시지가의 낮은 현실화율 문제를 해결하기 위하여, 2014년 개별공시지가와, 2011년부터 2014년까지의 실거래가격자료를 기초로 시군구 읍면동, 용도지역, 토지이용상황별 현실화율을 도출하고 지가변동률로 보정하여 개별공시지가를 현실화하였다. 단 실거래가격신고자료 중 오류가 있을 가능성이 있으므로, 여기에서 사용한 실거래가 자료는 나대지 상태로 거래된 실거래 자료들 중에서 개별공시지가를 현실화한 값의 ±200%를 상회하는 자료는 삭제하였고, 지가변동률을 적용하여 시점을 수정해서 사용하였다. 아울러, 유사가격권을 표시하기 위해 GIS 공간분석에 활용한 도형정보는 행정구역 변경 등이 수정된 2014년 6월 자료를 활용하였다.

유사가격권 구분방법의 적정성은 표준지 분포의 적정성, 지가균형성, 시가반영도를 기준으로 검증한다. 표준지 분포의 적정성 검증방법은 현행의 공시지가 표준지 분포와 유사가격권에 의한 표준지 분포와 그 밀도 수 변화를 비교한다.

그 다음 지가균형성은 우선 필지간 지가균형을 좌우하는 비준표 배율의 변화를 분석한다. 유사가격권별로 토지가격비준표를 작성하여 토지특성별 배율차를 비교한다. 그 다음 현행 표준지공시지가와 개별공시지가의 격차율을 비교하고, 유사가격권 구분에 의해 새로이 작성한 비준표 배율을 기초로 산정한 지가간의 지가분포격차 등을 비교분석하여 검증한다. 개별필지간 지가균형은 지가변동계수를 산정하여 검증한다.

마지막으로 시가근접도는 실거래가격자료와 개별공시지가, 산정지가를 비교하여 시가근접도 개선 정도를 검증한다.

지금까지 분석한 유사가격권 구분방법은 표준지 관리, 지가균형, 시가반영도의 세 가지 기준에서 현행 공시지가 조사방법보다 개선된 것으로 나타났다. 이러한 유사가격권의 적합성 검증과정을 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 유사가격권 구분은 표준지 배분의 합리성과 표준지 관리의 효율성을 높일 수 있는 것으로 분석되었다. 유사가격권별로 빈도수가 높은 필지 중에서 하나씩의 표준지를 선정하므로 유사한 특성의 표준지를 중복 배분하는 문제를 줄일 수 있어 표준지 수가 줄고, 비교표준지 선정의 어려움을 원천적으로 해소할 수 있다. 전국을 대상으로 유사격권을 개략적으로 구분해 본 바에 의하면 약 23,3000여개에 이르는 바, 이는 23,3000여개의 표준지로 모든 가격권에 표준지를 배분할 수 있고, 전국의 지가를 산정할 수 있다는 계산이 나온다. 한 개 유사가격권이 거느리는 필지수가 많고, 공간적으로 많이 떨어져있더라도, 전산으로 유사가격권별로 지번 목록이 분류되어 있으므로 비교표준지의 선정 및 지가산정에 어려움은 없다.

둘째, 유사가격권은 토지가격비준표 상의 가격배율의 적정성을 높이는 수단으로 활용할 수 있다. 핵심적인 지가형성요인과 지가수준을 기초로 가격권을 구분하기 때문에, 유사가격권별로 비준표를 작성할 경우 인근 필지가 갖는 미시적 특성 차이에 따른 가격배율을 비교적 정확하게 분석해낼 수 있다. 이 논문에서 유사가격권별로 미시비준표를 작성해본 결과 토지특성별 배율차가 줄어들고 배율의 변화체계가 안정적인 것으로 나타났다. 이는 토지특성별 가격배율차가 커서 발생하는 인근 필지간 지가불균형 문제를 줄일 수 있어 지가균형을 크게 높일 수 있음을 시사한다. 또한 행정구역 경계지역에 위치할 경우 유사한 가격권임에도 불구하고 각기 다른 행정구역의 비교표준지를 기초로 지가를 산정하게되어 가격차가 크게 발생하는 지역간 지가불균형 문제도 해소할 수 있을 것으로 분석된다.

셋째, 지가 균형성 측면에서 유사가격권은 표준지와 개별지간 그리고 개별지와 개별지간의 균형성을 제고시키는 것으로 분석되었다. 유사가격권별 표준지와 개별지간의 지가균형성을 검증한 결과, 산정지가가 개별공시지가에 비해 표준지가격과 근접한 가격수준을 보이는 것으로 나타났고, 유사가격권내 개별지가의 지가변동계수가 현행 개별공시지가에 비해 현저히 낮게 나와 개별필지간 균형성이 개선된 것으로 나타났다. 이러한 결과는 미세한 지가변화의 폭 및 지가변화 요인을 반영하여 구분한 유사가격권을 적용한 결과로 볼 수 있다.

넷째, 표준지 가격 평가 및 산정 시 비교사례법에 의해 실거래사례를 기초로 지가를 산정하고 있는 바, 유사가격권은 실거래가가 인근에 없는 경우에도 적정한 실거래사례를 쉽게 선정할 수 있는 수단으로 활용될 수 있다. 즉 동일 읍면동리가 아니더라도 지가형성요인이 유사하고 지가수준이 유사한 여타 읍면동리의 유사가격권에서 실거래사례를 찾을 수 있다. 유사가격권을 활용하여 표준지 공시지가만이 아니라 개별공시지가도 실거래가를 기초로 직접 산정할 수 있고, 한 개의 실거래가 자료만이 아니라 유사가격권내나 인근 유사가격권내의 여러 개 실거래가를 활용하여 지가를 산정해서 극단치를 제거하고 평균 가격을 산정할 경우 한 두건의 실거래자료를 활용할 때보다 안정적인 가격을 산정할 수 있다.

다섯째, 유사가격권은 행정구역과 핵심 지가형성요인, 그리고 지가수준을 기초로 분석하기 때문에 토지용도나 지역 특성과 맞지 않는 토지특성이나 지가수준 등을 쉽게 파악할 수 있어 토지특성조사 오류 및 실거래가 허위신고자료를 분석해내는 수단으로도 활용될 수 있다.