적정가격의 개념 재정립

“적정가격이란 토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다.”(｢부동산 가격공시에 관한 법률｣, 이하 부동산공시법 제2조 제5호).

상기 적정가격의 개념 정의는 ‘부동산 가격공시제도’를 통해 공시되는 지가, 주택가격 등¹⁾의 기준이 되는 기준가치 혹은 기준가격이다.

적정가격에 대한 정의는 1989년 최초 시행된 지가공시제도를 필두로 부동산 가격공시제도가약 30년간 운용·발전되는 가운데 2000년 단 한차례 표현의 변화²⁾가 있었을 뿐, 2016년 가격공시의 대상이 비주거용 부동산까지 확장된 현재에 이르기까지 괄목할만한 변화 없이 줄곧 부동산 공시가격의 기준으로 적용되고 있다.

다소 추상적인 표현으로 정의되어 있는 적정가격의 개념 정의는 그 해석 여하에 따라 근거법령인 부동산공시법에 내재되어 있는 논리의 정합성을 유도할 수 있으며, 궁극적으로 국민의 재산권 보호와 효율적인 자원 분배를 통한 국민경제 발전에 이바지할 수 있는바 적정가격의 개념의 검토에는 신중한 접근이 요구된다.

부동산공시법상 적정가격의 성격과 개념 구체화에 대한 논의를 가능하게 한 근거는 ‘부동산의 가격다원론 혹은 가치다원론’에서 찾을 수 있다. 가격다원론은 부동산의 가치추계에 중점을 두고 있는 감정평가제도에서 주로 다뤄지는 개념으로 부동산의 가격은 감정평가의 목적이나 용도에 따라 다양하다고 보는 것을 의미한다(경응수, 2012). 즉, 부동산평가에서 가치란 다양한 의미를 지니고 있는데, 가치에 대한 구체적인 개념은 그것이 어떠한 맥락에서 어떠한 용도로 사용되느냐에 따라 달라진다는 것이다(안정근, 2009).

최근 사회가 발전하고, 관련 기술이 발달함에 따라, 부동산이라는 재화를 활용한 인간의 경제활동 혹은 부동산활동이 다양해졌고, 그에 맞춰 부동산의 가격다원론의 개념은 더욱 확장되는 추세를 보이고 있다.

우리나라의 현행 법제에서도 가격다원론을 인정하고 있다. 2012년 전부 개정 이전 ｢감정평가에 관한 규칙｣(이하 구 감칙)에서는 ‘정상가격’과 그 외의 가격개념으로 ‘특정가격’을 규정하였으며, 현행 감칙(전부개정으로 2013년 시행된 ｢감정평가에 관한 규칙｣을 의미한다. 이하 현행 감칙)에서는 부동산 평가의 기준가치³⁾로 ‘시장가치’를 원칙으로 함과 동시에, 그 예외로 ‘시장가치 외의 가치’를 포괄하여 인정하고 있다.

그 밖에 다른 개별법령에서 해당 법령에 적합한 부동산의 가치로서의 가격개념을 사용하고 있다. 한 예로 ｢상속세 및 증여세법｣에 규정되어 있는 “시가”를 들 수 있다. 단지 차이가 있다면 개별법령에서 사용하는 부동산의 가격은 다른 가격과 구분 짓기 위해 마련된 ‘표현’이라고 할 수 있으나, 부동산공시법상 ‘적정가격’이나 현행 감칙상 ‘시장가치’의 경우, 각각의 근거법령에서 다루고 있는 부동산 가격의 ‘기준’으로 의미를 갖는 주도적 개념이라고 할 수 있다.

현행 부동산 가격공시제도에서 가격공시의 대상으로 삼고 있는 것은 토지(표준지공시지가, 개별공시지가)와 주택(표준주택가격, 개별주택가격, 공동주택가격)에 한정된다. 이 글의 연구의 대상인 ‘적정가격’은 상기 다섯 가지 가격 모두에 적용되는 기준가격 혹은 기준가치라고 할 수 있다.

한편, 부동산 가격공시제도의 근거 법률인 부동산공시법에서는 각 유형의 공시가격에 대해 서로 다른 효력과 활용을 규정하고 있어 사회적 혼란을 야기하고 있으며, 공시가격이 현실의 부동산 가격에 미치지 못한다는 지적 등 부동산 가격공시제도와 관련된 이슈의 대다수는 적정가격에 대한 이해 부족에 기인한다고 볼 수 있다. 대표적으로 최근 다시 재조명되고 있는 ‘공시가격의 현실화’, ‘시세 반영률의 제고’ 문제도 적정가격에 대한 논의와 궤를 같이 한다고 볼 수 있다.

따라서 적정가격에 대한 해석과 개념의 재정립은 부동산공시법에 근거하고 있는 부동산 가격공시제도의 발전 방향을 논의하는데 초석으로 그 중요성이 강조된다고 할 수 있다.

이 연구는 부동산이라는 재화의 가격을 국가적 차원에서 평가하고, 공시함으로써 부동산 시장의 안정을 꾀하겠다는 목표로 30여 년간 운영·유지되고 있는 부동산 가격공시제도의 발전 방향을 제시하기 위한 선결과제로 부동산공시법 전 영역에 적용되고 있는 적정가격의 개념을 재정립하는 것에 일차적인 목적을 두고 있다.

따라서 이 글은 부동산 가격공시제도에 대한 본격적인 논의에 앞서 적정가격의 성격을 규명하는 것에 연구의 범위를 한정하고 있으며, 독자의 이해를 돕기 위해, 일반적인 감정평가의 상황⁴⁾과 비교·검토하는 방식을 통해 적정가격의 개념을 검토한다.

또한, 이 연구는 현행 법령의 입법 태도와 명문의 규정을 존중하여 적정가격이 ‘시장가치’에 속하는지, 아니면 ‘시장가치 외의 가치’⁵⁾에 해당하는지를 점검하고, 시장가치 외의 가치에 해당한다면 그중 어떠한 개념의 가치 혹은 가격인지 살피고자 한다.⁶⁾

제3장에서는 적정가격과 시장가치를 구분함에 있어 현행 법제에 규정을 두고 있는 ‘정의’의 표현에 집중하여, 문리해석을 통하여 적정가격의 개념을 검토한다.

제4장에서는 부동산 가격공시제도의 운영과정에서 나타나는 현상, 그리고 각 공시가격의 법적성질과 활용, 평가 절차와 기준 등을 살펴, 다양한 방향에서 적정가격의 성격을 규명하도록 한다.

지가공시제도가 도입되기 이전 각 행정부처마다 서로 다른 기준으로 지가를 조사·산정함에 따라 상호 연계성 결여된다는 지적과 함께 공적지가에 대한 국민의 불신이 커지면서 이에 대한 폐단을 시정하고자 공적지가를 일원화하는 내용을 골자로 1989년 지가공시법을 제정·시행하기에 이르렀다. 그 과정에서 지가공시법은 공시지가에 기준이 되는 가격개념으로 ‘적정가격’을 도입하였고, 같은 해 마련된 구 감칙⁷⁾에서는 ‘정상가격’을 감정평가의 기준이 되는 기준가격으로 제시하면서 양자의 동일성 여부에 대해 많은 연구가 있었다.

선행 연구의 주된 관심은 ‘적정가격’과 ‘정상가격’⁸⁾ 간 동일성 여부와 논의 대상인 두 가격이 존재가격(sein wert)인지, 아니면 당위가격(sollen wert)에 해당하는지에 대한 성격의 규명에 있었다.

정수연(2012)은 적정가격과 정상가격의 논쟁은 과세가치를 어떻게 산정할 것인가에 대한 고민에 기반한 것으로 이들 모두 시장가치(market value)의 또 다른 이름이라고 하여 적정가격과 정상가격 모두 시장가치를 이해했다.

김양수(2005)는 각국의 시장가치의 개념을 비교·설명하면서, 정상가격과 적정가격 모두 동일하게 시장가치를 의미한다고 설명하고 있다.

조주현(1994)은 적정가격과 정상가격의 동일성에 대한 논쟁은 지가평가에 있어서 몇 가지 기준에 대한 입장이 확고히 정립되어 있지 않기 때문에 초래된 혼란이고, 이러한 혼란은 적정가격과 정상가격의 개념적 차이에서 오는 것이라는 잘못된 원인분석에 기인하는 것이라고 보면서, 적정가격과 정상가격은 같은 개념이라고 설명하였다.

<표 1>에서 보여주고 있는 다양한 의견들은 적정가격과 정상가격의 동일성 여부에 대한 논쟁으로, 2012년 정상가격이 시장가치로 대체되면서, 더 이상 큰 의미를 갖지 못하게 되었다. 구체적으로 살피자면, 현행 감칙에서 부동산의 가격을 ‘시장가치’와 ‘시장가치 외의 가치’로 구분 지으면서, 당해 논쟁은 궁극적으로 이 글에서 밝히고자 하는, 적정가격이 시장가치를 의미하는지에 대한 논의로 변경되었다고 볼 수 있다.

적정가격과 정상가격(현행 감칙 상 시장가치)에 대한 동일성 여부에 대한 논쟁은 각기 다른 목적으로 마련된 두 제도(부동산 가격공시제도와 감정평가제도)가 하나의 법령에서 규율되면서 나타난 착오에 기인한다.

지가공시법의 경우, 제2장에서 지가공시제도를 규율하고 있으며, 감정평가제도는 제3장에서 다루고 있다. 적정가격에 대한 개념의 정의가 동법 제1장 총칙에 규정되어 있어, 적정가격은 지가공시법 전 범위에 걸쳐 적용되는 가격개념이라는 반론이 있을 수 있으나, 근거 법령의 많은 변화가 있었음에도 적정가격과 정상가격(시장가치)이 현존한다는 점 등으로 고려한다면, 적정가격은 지가공시제도에 한해 적용되는 가격개념이며, 정상가격(시장가치)은 토지 등의 감정평가에 적용되는 기준가격이라고 할 수 있다.

지가공시법 시행 당시 정상가격은 동법 제22조의 위임을 받아 마련된 구 감칙에서 감정평가의 기준가격으로 활용되었다.

이와 같은 입법 태도는 2005년 제정·시행된 ｢부동산가격공시및감정평가에관한법률｣(이하 부감법)에서도 찾아볼 수 있다. 부동산 가격공시제도는 부감법 제2장(부동산 가격의 공시)에 규정을 두고 있으며, 감정평가제도의 경우 부감법 제3장에서 규율하면서, 정상가격을 가격기준으로 하고 있는 구 감칙은 동법 제31조(감정평가준칙)의 위임을 받아 건설교통부령의 형태로 마련되어 있다.

또한, 2000년 적정가격의 개념 정의에 변화가 있을 때에도 정상가격의 정의에 대해 별다른 언급이 없었으며, 2012년 감칙의 전면개정을 통해 정상가격이 시장가치로 대체되는 상황에서도 적정가격은 기존의 정의를 그대로 유지하는 모습을 보였다.

결정적으로 부동산 가격공시제도와 감정평가의 법적 근거가 분리되었던 2016년 당시에도 부동산공시법은 적정가격을 고수하고 있었으며, 새로이 마련된 ｢감정평가 및 감정평가사에 관한 법률｣(이하 감정평가법) 제3조 제3항의 위임에 의해 마련된 현행 감칙에서는 감정평가의 기준가치로 시장가치(구 정상가격)를 유지하는 모습을 보였다.

따라서, 근거 법령의 체계를 이유로 적정가격과 정상가격을 동일하게 보는 견해는 설득력이 없다. 적정가격과 정상가격의 성격과 개념은 그 근거를 마련하고 있는 법령의 목적에 따라 개별적으로 검토하는 것이 타당하며, 그 결과 적정가격과 정상가격은 다른 개념이라고 해석함이 타당하다.

우리나라의 경우, 구 감칙 하에서는 정상가격⁹⁾이란 표현을 통해 감정평가의 기준가치를 정립함과 동시에 특수한 경우가 수반되지 않는 경우, 정상가격을 기준으로 평가하는 것을 원칙으로 하고 있었다. 이후 현행 감칙에서는 감정평가의 기준가치를 정상가격에서 시장가치로 정비하면서, 정상가격과 시장가치의 동일성을 인정하는 전제로, 감정평가 관련 용어를 국제표준에 일치시키기 위함이라고 설명하였다(법제처, 2012).

자본주의 시장경제체제를 기본이념으로 채택하고 있는 법제 하에서 재화의 가격은 시장 기제를 통한 거래 당사자 간 교환행위(거래)를 전제로 파악하는 것이 일반적이다.¹⁰⁾ 따라서 시장가치는 해당 재화의 가장 기본적이고 객관적인 가치라고 할 수 있다. 같은 맥락에서 부동산공시법상 적정가격의 개념을 재정립하기 위한 과정에서 적정가격과 시장가치의 비교는 적정가격의 개념을 파악하는데 유의미한 단서를 제공할 수 있다. 아래에서는 해외 각국의 시장가치의 개념을 살펴보고, 우리나라 현행 법령에서 규정하고 적정가격과 시장가치의 정의를 문리해석의 방법으로 각각의 개념을 검토하고, 적정가격의 개념을 점검하도록 한다.

위에서 살핀 바와 같이 적정가격과 시장가치는 2016년 ‘감정평가 선진화 3법’¹³⁾의 도입으로 근거 법령이 분리되기 전까지 하나의 법령인 부감법에 공존하고 있었다. 즉, 하나의 법률에서 두 제도(‘부동산 가격공시제도’와 ‘감정평가 및 감정평가사 제도’)를 구분하여 규율한 것으로, 부감법 제2장에서는 부동산 가격공시제도를, 동법 제3장에서는 감정평가·감정평가사제도를 다루고 있었다. 당시 적정가격의 개념은 의회 입법에 의한 형식적 법률인 부감법(법률) 자체 내에서 규율하였고, 시장가치(정상가격)는 부감법 제3장(감정평가·감정평가사) 제31조의 위임을 받아 행정입법의 형태로 마련된 국토교통부령에 자리하고 있었던 것이다.¹⁴⁾

따라서 위와 같은 법령의 체계를 살핀다면, 시장가치(정상가격)은 평가 업무 주체가 특수한 조건이나 목적, 상황이 결부되지 않은 상태에서 평가업무를 수행하는데 기준이 되는 전제가치라고 할 수 있으며, 적정가격은 부동산 가격공시법에 따라 공시대상의 물건의 가격을 조사·평가, 혹은 조사·산정하는 경우 기준이 되는 기준가치라고 할 수 있을 것이다.

<표 2>에서는 문리해석의 방법으로, 현행 감칙상 시장가치의 정의를 이용하여 시장가치의 조건을 설정하고, 이를 토대로 적정가격의 성격을 살피고 있다.

시장가치의 개념은 감정평가제도를 마련하고 있는 대다수의 국가에서 다양한 표현으로 정립하고 있고, 해외 각국 부동산 시장의 양태와 시장 참여자들의 행태 및 관례에 따라 상이한 표현을 사용하고 있으나, 시장가치 개념에 내재되어 있는 함의의 근본적인 차이는 발견하기 어렵다.

위에서 시장가치의 조건으로 살펴본 적정가격의 성격도 이와 같은 맥락으로 파악할 수 있다. 현행 부동산공시법에서 규정하고 있는 적정가격의 정의도 문리 해석상 시장가치로서의 조건 중 몇 가지를 결여하고 있지만, 그렇다고 시장가치 외의 가치라고 확정할 만한 뚜렷한 단서를 찾긴 어려워 보인다.

또한, 2000년 1월 28일에 있었던 지가공시법의 개정을 통한 적정가격의 개념 정의의 변화를 살펴보면 좀 더 실증적이고 객관적인 표현을 사용함으로써 적정가격이 시장가치를 의미한다는 것을 보여준다고 해석할 수 있다.

상기 내용을 종합해 보면 부동산 가격공시제도(최초 도입 당시 지가공시제도)는 다양한 공적지가를 일원화 하면서, 적정가격이라는 기준가치의 개념을 도입하였고, 적정가격은 시장가치, 적어도 시장가치를 지향하는 가격의 개념을 표방하였다고 해석할 수 있다.

<표 3>에서 보여주고 있는 것과 같이, 적정가격의 법상 정의의 표현을 수정하는 과정에서, 시장가격에 근접한 개념의 가격인 실거래가능가격의 접근하려는 노력을 보였고, 가격의 최종 표현에서도 번복 가능성을 배제하기 위해 “추정”이라는 표현을 포기하고, “인정되는”이라는 표현을 채택한 것을 감안하면, 적정가격을 시장가치로 해석하고 있다고 보는 것이 상당하다.

부동산 가격공시제도와 감정평가제도는 2016년 근거 법률이 분리되기 전까지 부감법령 안에서 공존하고 있었다.¹⁶⁾ 상기 두 제도는 대상 부동산의 가치추계업무를 기반으로 한다는 점에서 공통점이 있으나, 적용 법률, 법적 성질 등에서 많은 차이점을 보인다.

공법과 사법을 구분하는 법제에서는 부동산 가격공시제도는 공법의 영역에 속하는 반면, 감정평가에 대해서는 일반 사법이 적용된다. 따라서 쟁송의 경우에 있어서도 부동산 가격공시제도는 행정심판, 행정소송 등을 통한 권리구제가 가능한 반면, 감정평가제도의 경우 민사소송을 통해 법적 분쟁을 해결할 수 있다.

위와 같은 의견은 관련 판례를 통해 확인이 가능하다.¹⁷⁾

먼저, 표준지공시지가의 경우 “표준지공시지가 결정이 위법한 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서 선행처분으로서 그 수용대상토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다.”¹⁸⁾고 판시하여 표준지공시지가에 대해 처분성을 인정하고 있다.¹⁹⁾

보상금증감청구소송인 형식적 당사자소송²⁰⁾의 인정 여부에 대한 논의는 별론으로 하더라도 표준지공시지가의 결정이 그 자체로 행정소송의 대상인 행정처분이라고 판시하면서 표준지공시지가의 처분성을 인정하고 있으며, 나아가 상기 판결은 표준지공시지가 결정과 손실보상액 재결 간 하자의 승계를 인정하고 있다.

그러나 부동산 가격공시제도에 의한 공시가격에 처분성이 인정된다는 사실만으로는 적정가격이 시장가치 혹은 시장가치 외의 가치 중 어느 하나에 해당한다는 판단의 증거가 되는 것은 아니다.²¹⁾ 특정 행정작용이 강학상 행정행위²²⁾ 혹은 행정처분에 해당하는지는 여부는, 행정청의 우월한 지위에서 법집행으로서의 공권력 행사가 행정객체인 국민의 법익에 어떠한 영향을 주느냐로 결정되기 때문이다.

따라서 적정가격의 성격을 확인하기 위해서는 추가로 왜, 어떤 이유로 공시가격에 처분성을 인정하게 되었는지에 대한 검토가 요구된다.

부동산 가격공시제도에서의 공시가격은 부동산공시법 제8조에서 표준지공시지가의 적용을 규정하고 있는 것 외, <표 5>에서 보여주고 있는 것과 같이 복지나 부담금, 조세 등 60여 개의 행정분야에서 해당 제도의 목적에 맞게 활용되고 있다.

각 개별 행정분야에서 공시가격을 활용하는 방식은 행정 목적에 따라 다소 차이가 있다. 공시가격 자체를 가감 없이 준용하는 방식, 공시지가를 기준으로 별도의 감정평가 절차를 거쳐 이용하는 방식, 행정청이 직접 표준지공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 활용하여 산정하는 방식 등이 있다. 한 예로 ｢지방세법｣ 제4조 제1항에서는 “토지 및 주택에 대한 시가표준액은 부동산공시법에 따라 공시된 가액으로 한다”고 하여 개별공시지가를 가감 없이 과세표준의 기초가 되는 시가표준액으로 활용하고 있음을 알 수 있다.²³⁾

사실 부동산 공시가격도 일반적인 감정평가의 경우와 같이, 공시가격과 감정가액만으로는 아무런 효력이 발생하지 않는다.²⁴⁾ 감정평가액의 경우, 의뢰인 등이 감정가액을 활용하여 특정 법률행위를 하기까지 단지 해당 부동산에 대한 감정인의 가치의견으로서의 감정평가액 그 자체인 것이다. 감정가액을 기초로 법률행위를 하도록 강제하는 효력도 존재하지 않는다.

그러나 공시가격의 경우, 부동산공시법 제8조에서 표준지공시지가의 적용을 규정하고 있는 것 외에 다양한 행정 영역에서 해당 근거 법령의 규정을 통해 공시가격의 활용을 예정하고 있다. 더욱이 공시가격의 활용을 예정하고 있는 행정작용은 다수의 경우 행정처분으로 다루어지고 있다는 점을 감안한다면, 공시가격은 또 다른 행정처분의 기초로 작용하고 있는 셈이다.

예컨대 하자의 승계의 고려 여부는 별론으로 하더라도, 공시가격을 토대로 한 과세처분에 위법이 있었고, 그러한 재산세 부과 처분의 위법성이 공시가격 결정절차에 있었음을 알게 되었으나, 공시가격 결정에 대해서는 이미 제소기간의 도과로 불가쟁력이 발생하였다면, 권리구제의 길이 막혀버리게 되는 불합리한 상황에 직면할 수밖에 없게 된다. 따라서 공시가격의 결정·공시 자체에 처분성을 부여하는 것은 조속한 법률관계의 확정을 통한 국민의 권익보호와 법률생활의 안정을 위한 취지가 있음을 짐작할 수 있다.²⁵⁾

위에서 살핀 내용을 종합하면, 공시가격의 기준이 되는 적정가격은 시장가치 외의 가치에 해당한다고 해석함이 타당하다.²⁶⁾

시장가치를 기준가치로 삼는 일반적인 감정평가의 경우, 감정평가법 제3조 제3항의 위임을 받아 마련된 현행 감칙(국토교통부령)의 규정을 따른다. 현행 감칙 제4조(적용범위)에서는 “감정평가업자는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 규칙으로 정하는 바에 따라 감정평가하여야 한다.”고 규정하면서 감정평가의 일반법적 지위를 갖는다고 해석된다. 현행 감칙에서는 감정평가의 절차와 방법 등 감정평가업무의 전반에 대해 다루고 있으며, 보다 상세한 내용은 ｢감정평가 실무기준｣(이하 실무기준)²⁷⁾에 따르도록 하고 있다.²⁸⁾

한편, 부동산 가격공시제도와 관련해서는 가장 먼저 근거 법률인 부동산공시법령에 공시가격의 평가 및 산정에 대한 언급이 있고, 보다 자세한 사항에 대해서는 ｢표준지공시지가 조사·평가 기준｣(국토교통부훈령), ｢표준지공시지가 조사·평가 업무요령｣ 등 가격공시의 대상이 되는 부동산은 저마다의 기준을 갖고 있다. 각 공시가격의 조사·평가의 절차 및 조사·산정의 절차에 대해서는 표준지공시지가의 경우 ｢표준지공시지가 조사·평가 기준｣ 제4조, 표준주택의 경우 ｢표준주택가격 조사·산정 기준｣ 제14조에서 규정하고 있다.

감정평가의 절차와 표준지공시지가 조사·평가 절차, 표준주택 조사·산정 절차를 비교했을 때 특이점이 있다면, 감정평가의 절차에서는 찾아볼 수 없는 몇 가지 절차가 마련되어 있다는 점이다. 표준지공시지가의 경우 ‘경계지역 간 가격균형 여부 검토’, ‘표준지 소유자의 의견청취’, ‘시장·군수·구청장의 의견청취’ 절차가 있고, 표준주택의 경우 ‘가격균형 여부 검토’, ‘표준주택 소유자의 의견청취’, ‘시장·군수·구청장의 의견청취 절차’가 마련되어 있다는 점이다. 이에 더해 부동산공시법에서는 각 공시가격마다 이의신청에 관한 규정을 마련하고 있다.²⁹⁾ 정리하자면 감정평가의 경우와 달리 공시가격제도에서는 가격균형협의, 의견청취, 이의신청 규정을 마련하고 있다는 점이다.

의견청취의 경우, 단순히 행정청이 행정처분을 내리기 전 해당 처분과 관련된 이해당사자들의 의견을 수렴하여 행정의 적정성을 꾀하기 위한 절차인지, 사전적 권리수단으로서 불필요한 쟁송을 사전에 방지하고 행정의 법률 적합성을 도모하기 위해 마련된 절차인지는 불명확하나, 행정처분 전에 관련 당사자들을 행정작용의 절차에 참여할 수 있도록 했다는 점에서 긍정적인 평가를 내릴만하다.

또한, 이의신청 절차는 행정청의 위법·부당한 행정작용으로 인하여 그 권리·이익이 침해된 자의 청구에 의하여 처분청 자신이 이를 재심사하는 것을 말하는데(강정훈·양지원, 2017), 부동산공시법에서는 이의신청 절차가 특별법상 행정심판에 해당하는지 여부에 대한 언급은 없다.

그러나 이의신청 절차는 행정쟁송과 더불어 사후적 권리구제 수단으로서 이해관계인의 의견을 수렴하여 부동산 가격공시제도의 적정성을 확보하고, 동시에 국민의 권익을 보호하기 위한 수단으로 해석할 수 있다.

또한, 부동산공시법상에서는 행정소송을 통한 권리구제에 대한 언급이 없으나, 다른 소송요건이 충족된다면 ｢행정소송법｣ 제8조 제1항에 의해 항고소송을 통한 권리구제 방법도 고려할 수 있을 것이다.

반면, 가격균형 여부 검토 절차는 부동산 가격공시제도에서 가격공시의 대상이 되는 부동산의 특수성을 반영하여 마련된 이례적인 절차라고 보여지는데, 그 근거는 ｢표준지공시지가 조사·평가 기준｣ 제11조와 ｢표준주택가격 조사·산정 기준｣ 제18조라고 볼 수 있다.³⁰⁾

가격균형협의의 목적은 조사·평가자 상호 간 거래사례·평가선례 등 가격자료 조사결과를 토대로 평가예정가격에 대한 정보를 교환하고, 적정한 가격수준에 대해 사전협의함으로써 지역 간 공시지가의 균형을 유지하기 위한 제도이다.

가격균형협의는 특수토지, 시·군·구내, 시·군·구간, 시·도별, 전국을 대상으로 검토되고 있는데, 이 절차는 부동산공시법에 의한 부동산 공시가격이 점차 조세분야에서 과세표준의 기초로 활용됨에 따라, 과세행정의 행정객체인 국민에게 행정의 예측가능성을 부여하고, 형평성을 제고하여 조세저항을 최소화하고자 마련된 절차라고 보여진다.

한편, 소유자 의견청취 절차에 대해서는 일반적인 감정평가에서는 금지행위로 여겨질만큼 민감한 사안이라고 할 수 있다. 시행예정인 감정평가법 제28조의 2에서는 “누구든지 감정평가법인등(감정평가법인 또는 감정평가사무소의 소속 감정평가사를 포함한다)과 사무직원에게 토지 등에 대하여 특정한 가액으로 감정평가를 유도 또는 요구하는 행위를 하여서는 아니된다”고 규정하고 있다. ‘감정평가 의뢰인의 갑질행위 근절’, ‘가격 맞춰주기’, ‘가격 쇼핑’ 등의 사회적 문제를 시정하기 위하여 동규정이 신설되었다.

아울러 동법 제49조에서는 동법 제28조의2에서 규정하는 금지행위 위반 시 감정평가법상 가장 무거운 행정형벌인 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처할 것을 예정하고 있다.

이와 같이 상반되는 규정의 존재는 각 제도가 추구하는 도입 목적의 차이와 공시가격의 양면성에 기인한다. 감정평가법의 경우, 평가주체의 독립성 확보를 통해 외압에 시달림 없는 공정한 감정평가업무가 행해지도록 하는 것을 목표로 한다면, 부동산 가격공시제도는 국가적 차원에서 부동산의 가격을 공시하여 각 행정부처의 효율적인 업무수행을 목적으로 하고 있다.

아울러 공시가격의 경우, 과세행정과 손실보상시 보상금 산정의 기준이 된다는 양면성으로 인해 사전적 권리구제 수단으로 볼 수 있는 의견청취제도를 마련하고 있다고 볼 수 있다.

또한, 가격균형협의 절차는 위에서 살핀 바와 같이 부동산 공시가격이 조세 분야에 미치는 영향이 확대되고 있는 점을 고려하여, 예상되는 조세저항을 방지하고, 원활한 과세행정을 위해 마련된 절차라고 보여진다.

앞서 언급한 바와 같이 재화의 시장가치는 가장 기본적이고 객관화된 가치라고 할 수 있다. 원칙적으로 감정평가의 정도는 시장으로부터 얻을 수 있는, 가치증거인 가격자료의 질과 양에 좌우된다고 할 수 있다. 따라서 시장가치를 기준으로 한 감정평가에서는 감정인, 소유자, 기타 이해관계인의 주관개입은 허용될 수 없다.

따라서 위에서 살펴본 세 가지 절차는 원활한 행정업무의 수행을 위해 마련된 제도적 장치로 풀이된다.

결국, 부동산 가격공시제도에서 공시가격의 평가 혹은 산정을 위해 마련하고 있는 규칙과 절차를 고려하면, 적정가격인 공시가격은 시장가치에 해당하지 않으며, 다분히 특정 행정작용 혹은 특정 행정업무의 능률을 제고하기 위해 마련된 가치의 개념이라고 할 수 있다.

부동산의 가치나 가격을 평가 혹은 산정함에 있어 그에 대한 평가방법이나 방식은 해당 법령에서 수용하고 있는 기준가치에 맞게 설계되어 있다. 일반적인 감정평가에 경우 감정평가법령 외 감칙이나 실무기준에서 규율하고 있으며, 부동산 공시가격에 대한 평가·산정의 기준은 각 유형의 공시가격별로 마련되어 있다.³¹⁾³²⁾

<표 6>에서 보는 바와 같이 표준지공시지가와 표준주택가격의 경우 기능상 개별공시지가와 개별주택가격의 산정에 기준이 되기 때문에 ‘조사·평가’ 혹은 ‘조사·산정’을 위한 기준 외 표준지와 표준주택의 선정과 관리를 위한 규칙이 마련되어 있다. 또한, 부동산 가격공시업무 주체의 전문성 수준을 고려하여 표준지공시지가의 경우 ‘조사·평가’라는 표현을, 표준주택가격의 경우 ‘조사·산정’라는 표현을 사용하고 있음을 확인할 수 있다.

표준지공시지가의 경우 ｢표준지공시지가 조사·평가 지침｣의 영향을 가장 많이 받고 있다. 참고로 일반적인 감정평가의 경우를 상정하여 마련된 감칙 규정과 비교하면, 동지침에는 부동산 가격공시제도에서 공시가격이 갖는 특수성을 반영하여 마련한 규정들이 일부 존재하고 있음을 알 수 있다.

한 예로 ｢표준지공시지가 조사·평가 지침｣을 기준으로 살펴보면, 앞서 언급한 동지침 제11조(경계지역간 가격균형 여부 검토), 동지침 제12조(표준지 소유자 의견청취), 제13조(시장·군수·구청장의 의견청취) 외 동지침 제17조(나지상정 평가), 동지침 제21조(평가방식의 적용) 등이 있다.

감정평가와 구분되는 가장 큰 특징은 나지상정 평가에 대한 부분이다. ｢표준지공시지가 조사·평가 지침｣ 제17조에서는 “표준지의 평가에 있어서 그 토지에 건물이나 그 밖의 정착물이 있거나 지상권 등 토지의 사용·수익을 제한하는 사법상의 권리가 설정되어 있는 경우에는 그 정착물 등이 없는 토지의 나지상태를 상정하여 평가한다.”라고 규정하고 있다.

표준지공시지가의 경우, 개별공시지가를 산정하는 기준이 되며, 감정평가법인 등이 토지를 평가할 경우 표준지공시지가를 기준으로 평가하도록 규정되어 있는 만큼 표본으로서의 역할에 충실하도록 하는 취지로 마련된 규정이라고 볼 수 있다.

또한, ｢표준지공시지가 조사·평가 지침｣ 제15조(적정가격 기준 평가) 제2항 규정을 검토해 보면 특수토지 등을 시장성이 없는 토지에 대해서도 평가가 이루어지도록 하는 점에서 공시가격의 특수성을 확인할 수 있다.

2020. 4. 7.에 있었던 부동산공시법의 개정 및 시행은 적정가격의 개념을 재정립하는데 참고할 만한 내용을 담고 있어, 해당 개정의 이유와 내용에 대해 살펴보도록 한다.

앞선 내용에서는 현행법상 시장가치의 정의와 조건을 통해 문리해석의 방법으로 적정가격의 개념을 검토했다면, 이 장에서는 적정가격을 둘러싸고 있는 평가 기준 및 절차, 공시가격의 법적 성질과 활용 등, 다양한 관점에서 적정가격의 개념을 살펴보았다.

부동산 가격공시제도에서 각 공시가격은 순차적으로 시차를 두며 도입되었다. 1989년 표준지공시지가를 시작으로, 1995년에는 개별공시지가, 2005년에는 주택공시가격, 2016 비주거용 부동산 공시가격이 도입되었다. 시차를 두고 도입된 공시가격은 모두 저마다의 목적을 가지고 있는데, 다양한 행정영역에서 특정 행정작용의 기초로 공여되기 위해 마련되고 있는 모습을 보이고 있다.

공통적으로 고려되는 행정목적이 있다면 바로 부동산 관련 조세제도에서 세액 산정을 위한 기초로 활용되기 위해서 도입되었다는 것이다. 이러한 사실을 고려할 때 부동산 가격공시제도는 점차 조세제도에 치중하여 변화·발전되었고, 적정가격이 점차 과세가치의 모습으로 변질되고 있는 것이 아닌가 하는 반성을 하게 된다.

이 연구는 부동산 가격공시제도의 원활한 운영을 위해, 공시가격의 기준이 되는 ‘적정가격에 대한 논의’로 연구의 범위를 한정하고 있다. 따라서 그 논의 범위를 준수하는 전제에서 발전방안을 제안한다면, 지금까지 살펴본 적정가격의 성격과 개념으로 적정가격의 법상 정의를 새롭게 하는 것이 가장 효과적이다. 부동산의 가치를 시장가치와 시장가치 외의 가치로 나누어 판단하는 우리나라의 현행 법제에서 적정가격은 분명 시장가치 외의 가치로 파악하는 것이 타당하다.³⁶⁾ 그럼에도 공시가격은 다양한 영역에 걸쳐 각 행정분야에 활용되고 있기 때문에 그중 하나를 집어 ○○가격, ○○가치라고 명명하기에는 다소 무리가 있다. 따라서 공시가격의 다목적적 활용을 고려하여 포괄할 수 있는 개념으로 ‘행정가치’ 정도라고 보는 것이 적합해 보인다. 혹은 적정가격이란 명칭은 유지하되, 그 정의의 표현을 정책 지향적, 행정 목적적 성격을 고려하는 표현으로 수정하는 방법 또한 가능하다고 보여진다.

그러나 이러한 발전 방안은 부동산 공시가격제도가 30여 년간 유지·운영되면서 지엽적으로, 혹은 동족방뇨식으로 수정됨에 따라 훼손된 논리의 일관성을 개선하는 데에는 일정 부분 기여하는 바가 있다고 예상되나, 이러한 방향의 발전방안은 궁극적으로 국민의 법익이나 재산권 보호에 대해 미치는 영향은 미미하다고 보여진다. 일반적으로 국민의 법의식에는 해당 제도 안에 내재되어 있는 논리와 같은 추상적인 개념의 정립에는 큰 관심이 없다. 국민의 관심은 재정비된 제도의 모습이 최종적으로 나에게 어떠한 만족을 주는지가 주안점이라고 할 수 있기 때문이다.³⁷⁾ 따라서 앞서 제안된 ‘적정가격 개념의 재정립’과 같은 접근은 효과적인 개선책이 되지 못한다는 한계가 있다.

적정가격을 어떻게 정의하느냐는 입법재량에 속한다. 한편, 앞서 확인한 가격다원론의 개념을 전제함을 기초로 접근한다면, 적정가격이 현실의 부동산 가격이나 시장가치 혹은 시장가격을 추종할 필요도 당위성도 존재하지 않는다.

다만, 적정가격을 기초로 운영되고 있는 부동산 가격공시제도 내에서 해당 제도의 목적달성을 위한 수단으로 적합한지 여부가 고려될 뿐이다. 공시가격이 활용되고 있는 각 행정영역에서 목적의 달성을 위한 가격 혹은 가치의 개념이면 족하다.

특정 제도에 대한 사회적 평가는 ‘국민의 공감대 형성을 통한 사회적 합의’가 가장 중요한 잣대라고 할 수 있다. 예컨대 국민의 재산권 보호 측면에서 부동산 가격공시제도를 바라봤다면 개별공시지가와 개별주택가격의 산정에서 비준표를 활용한 대량평가 방식이 사회적 문제로 논의되었을 것이다.