공공임대주택 거주유형에 따른 생활 및 사회환경 특성 비교^*

공공임대주택은 저소득층의 삶의 질 향상 및 주거복지와 관련된 중요한 정부 정책이라고 할 수 있다. 우리나라는 1989년 서민 주거 안정을 목적으로 영구임대주택 제도를 도입한 이래 다양한 공공주택 정책을 펼쳐왔고, 그 결과 공공주택은 민간주택 시장에 정착할 재정적 여건이 되지 않는 서민들의 주거 안정에 크게 이바지하였다(지남석·임병호, 2013). 공공주택 정책에 대한 필요성 또한 보편적인 동의를 받고 있어 시민 대부분은 임대주택 공급에 공감하고 있다.

이런 측면에서 우리나라 공공주택 비중은 2019년 기준 주택 수 대비 약 9.2%를 차지하는 등 공급량은 빠르게 늘어나고 있다(장경석·송민경, 2020). 다만 서울은 높은 주택가격으로 인한 주거 불안정이 심화되고 있음에도 불구하고 공공임대주택 비율이 전국 평균에 미치지 못하는 8% 수준에 그치고 있어(김승훈, 2020) 아직 많은 저소득층이 주거 불안에 시달리고 있다(Park and Seo, 2020). 이에 따라 정부는 서울을 중심으로 다양한 유형의 공공임대주택 공급을 추진하는 등 공급 확대에 주력하고 있다.

거주자의 주거 만족은 양적 공급과 함께 공공임대주택 정책의 중요한 목표라고 할 수 있다. 이러한 측면에서 다수의 연구가 임대주택 거주민과 인근지역 주민들의 인식 및 만족도 분석을 통해 공공임대주택 거주민의 삶의 질 향상을 위한 정책 방안을 제안하고 있다. 해당 연구들은 대체로 입주민의 주거환경, 근린 환경 측면에서 주거만족도를 파악한 후, 이에 따른 정책적 고려사항을 제시한 바 있다(권치흥·김주영, 2012; 남영우·최민섭, 2007; 안용진, 2019). 또한, 공공임대주택 거주민과 인근 민간주택 거주민 간 갈등에 관한 관심도 중요한 주제로 삼고 있다(서원석·박기덕, 2020; 이재수·조강현, 2019; 하성규·서종녀, 2006).

이와 함께 공공임대주택 거주민 간 주거환경을 둘러싼 갈등(이수민·김영주, 2020; 이혜진 외, 2011; 정기성·이길제, 2020) 역시 최근 들어 중요한 사회적 문제로 대두되고 있다. 공공임대주택 거주민과 인근 민간주택 거주민 간에 발생하는 갈등의 경우 오랫동안 관심의 대상이 된 덕분에 주택공급 혁신 방안과 같은 다양한 해결 방안이 강구되고 있지만(서원석·박기덕, 2020), 공공임대주택 거주자 사이의 갈등은 뒷순위에 있어 정책 방안을 찾기 쉽지 않아 보인다. 더군다나 최근 사회적 배제 해소를 위한 대안으로 다양한 유형의 공공주택을 하나로 통합한 ‘통합공공임대주택’ 정책이 본격화(김강산, 2022; 정기성·이길제, 2020)되면서 공공임대주택 내에서의 계층혼합은 더욱 가속화되고 있어, 생활 및 사회적 배경이 다른 거주자들 간 갈등은 심각한 사회문제로 확대될 가능성이 있다.

그동안 지나치게 세분되어 있는 입주 조건과 공급 유형에 대한 비판이 있었다는 점에서, 통합화된 공공임대주택은 장기적으로 필연적인 방향이라고 판단된다. 하지만 이는 또 다른 배제와 갈등을 키우는 원인이 될 수 있어 공공임대주택 유형에 따른 거주민의 생활 및 사회환경 특성을 파악하고 그 차이를 비교하는 것은 시의적절하다고 할 수 있다. 이에 따라 이 연구는 공공임대주택 유형에 따른 미시적 생활환경(개인, 건강, 근로) 및 사회환경(교류관계, 사회관계) 특성을 파악하고 이를 바탕으로 장기적인 공공임대주택 정책 방향에 대한 시사점을 검토하고자 한다.

이 연구는 공공임대주택 유형에 따른 거주민의 경제 및 생활환경 특성을 미시적으로 비교하는 데 목적을 두고 있다는 점에서, 30만 호 이상의 공공임대주택이 공급되어 있지만, 여전히 공급부족에 시달리고 있는 서울이 적절한 연구 대상 지역이라고 판단된다.

실증분석을 위해서는 유형별 공공임대주택 거주민의 생활 및 사회환경 특성을 파악할 필요가 있는데, 2016년부터 실시되어 온 서울시 공공임대주택 입주자 패널조사는 이러한 항목을 모두 포함하고 있다. 따라서 가장 최근인 2019년도에 실시된 후 2022년 자료가 공개된 서울시 공공임대주택 입주자 패널조사(3차년도)를 바탕으로 임대주택 거주유형을 영구임대, 국민임대, 재개발임대, 장기전세로 구분해 실증분석에 적용하였다.

분석 방법은 공공임대주택 거주유형별 경제적 특성과 생활환경 특성을 검토할 수 있는 다항로지스틱모형(multinomial logistic model)을 사용하였으며, 이와 함께 공공임대주택 유형별 평균 차이를 비교하기 위해 분산분석(ANOVA) 및 사후분석(post hoc analysis, PHA)을 함께 수행하였다.

분석을 위한 자료는 2019년 서울주택도시공사 SH연구원에서 진행한 서울시 공공임대주택 입주자 패널조사(3차년도)를 바탕에 두었다. 이 자료는 우리나라 최초로 공공임대주택 입주자 정보를 패널형태로 구축해 공공임대주택 입주 가구의 일반특성, 주거, 복지, 경제, 보건 측면을 주기적으로 조사하고 있다. 조사 결과는 가장 최근인 2022년도에 공개되었다.

이 연구는 조사 대상 19세 이상 가구원 총 4,642명 중 무응답 거주민, 조사 빈도가 극히 적은 공공임대 유형(행복주택, 기타), 입주에 따른 소득 기준이 명확하지 않거나 50%에서 120%까지 편차가 큰 공공임대 유형(50년공공임대, 매입임대) 거주자를 제외한 3,249명을 실증분석에 포함하였다.

이를 토대로 종속변수는 입주 자격 기본 소득 조건이 명확하고, 소득 편차가 상대적으로 크지 않은 영구임대, 국민임대, 재개발임대, 장기전세로 공공임대주택 유형을 설정하였다(<표 1> 참조). 이 중 최저소득 계층의 주거 안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적인 임대를 목적으로 공급하는 공공임대주택인 영구임대가 해당 세대의 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 50%로 가장 낮았으며, 1순위 입주 자격으로 국가유공자, 생계급여 및 의료급여 수급자, 일본군위안부 피해자 등 특수 사회적 약자 계층을 포괄하고 있다. 반면 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 전세 계약의 방식으로 공급하는 공공임대주택인 장기전세는 가구당 월평균 소득의 70% 이하인 세대에게 먼저 공급하고, 남은 주택이 있을 경우 가구당 월평균 소득의 70% 초과 100% 이하인 세대에게 공급하는 등 가장 높은 기본 소득 조건을 가지고 있다. 공공임대주택의 유형별 비중은 비슷했는데, 이는 전체 설문조사 표본 가구가 제한적인 상황에서 유형별 표본을 확보하기 위해 비례배분법과 제곱근비례배분법을 토대로 표본 수를 확정했기 때문이다.

독립변수는 연구목적 달성을 위해 가장 적절하다고 판단되는 설문 문항을 선택했는데, 생활환경, 교류관계, 사회관계와 관련된 16개 변수를 포함하였다(<표 2> 참조). 구체적으로 생활환경은 가구원 수, 건강상태(5점 리커트), 흡연여부(더미), 음주빈도(5점 리커트), 스트레스(4점 리커트), 여가활동(6점 리커트), 그리고 근로시간 형태(더미)가 포함되었다. 교류관계는 가구원의 주택단지 내 활동 및 교류와 관련된 이웃에 대한 신뢰감(4점 리커트), 주민조직이나 모임 참석 경험(더미), 이웃과의 교류 적정수준(4점 리커트), 이웃과의 갈등 경험(더미), 친구들과의 관계(4점 리커트)가 변수로 사용되었다. 마지막으로 사회관계는 공공임대주택에 대한 사회적 인식 및 만족도와 관련된 변수로 구성되었는데, 공공임대주택에 대한 거주만족도(4점 리커트), 차별에 대한 경험(더미), 상이한 경제 계층 간 공동거주에 대한 인식(4점 리커트), 그리고 현재 거주하는 권역(더미)에 대한 사항을 포함하였다.

다항로지스틱모형을 이용한 실증분석은 공공임대주택 거주유형에 따른 생활환경과 사회환경(교류관계, 사회관계) 특성을 비교하는 것이 핵심이라는 점에서, 종속변수는 영구임대, 국민임대, 재개발임대, 장기전세로 유형화하였다. 이 연구는 현재 거주하고 있는 공공임대주택 유형을 기준으로 해당 거주자의 특성을 비교하기 때문에 거주 가능한 대안 j가운데 하나의 유형(H )에 속하게 된다. 이때 가능한 대안을 영구임대(YG), 국민임대(KM), 재개발임대(RD), 장기전세(LJ)라고 하고 장기전세를 기준으로 가정하면, (식 1)과 같이 다항로지스틱모형 형태를 구성할 수 있다.

그리고 여기서 생활 및 사회환경 특성을 x_i라고 할 때, 다항로지스틱모형을 이용해 생활 및 사회환경 특성이 거주 가능한 개별 대안에 속할 확률은 (식 2)와 같은 함수식으로 표현할 수 있다(문태헌 외, 2008).

(식 1)과 (식 2)를 토대로 이 연구에서 사용한 다항로지스틱 함수를 일반화시키면 (식 3)과 같이 나타낼 수 있다.

실증분석 결과는 일반적으로 exp(β)값인 승산비(odds ratio, Odds)를 바탕으로 설명하게 되는데, 승산비가 1보다 크다는 것은 해당 독립변수가 기준유형(장기전세) 대비 비교유형(영구임대, 국민임대, 재개발임대)의 특성에 속할 확률이 1배 이상이 된다는 것을 의미한다.

다항로지스틱모형을 이용한 실증분석을 위해서는 먼저 유형별 공공임대주택 거주자의 생활 및 사회환경이 차이가 있는지를 확인할 필요가 있다. 이는 세 개 이상 집단 간의 평균 차이 검정 방법인 분산분석(ANOVA)을 통해 가능하다. 다만 분산분석은 평균 차이의 유무를 확인할 수 있을 뿐 집단 간 차이를 직접 비교하기는 어렵기 때문에 사후분석(PHA)을 통해 이를 확인하게 된다(서원석·강민성, 2017). 따라서 본 연구는 분산분석 및 사후분석을 바탕으로 공공임대주택 거주자의 생활환경 및 사회환경을 비교하고, 다항로지스틱모형을 이용해 공공임대주택 거주유형에 따른 특성 차이를 실증분석 하였다.

분석에 사용된 16개 개별 특성(독립변수)에 대한 기초통계 결과를 살펴보면 <표 3>과 같은데, 먼저 생활환경 특성의 가구원 수는 2019년 기준 평균 2.82명으로 동 기간 서울의 평균 가구원 수 2.3명¹⁾에 비해 많은 것으로 나타났다. 건강 상태는 평균 3.20으로 거주민 스스로 건강한 상태라고 생각하고 있지는 않았지만, 흡연율이 13%에 그치고 음주는 대략 1달에 1번 이하로 하는 것으로 보아 취약한 건강 상태 인식이 잘못된 생활 태도에서 기인한 것은 아닌 것으로 판단된다. 스트레스는 평균 2.72로 중간 범위보다는 높았지만 “받는 편이다(3)”보다는 낮아 스트레스가 건강을 해치는 직접적 원인이 되지는 않는 것으로 보인다. 그리고 공공임대주택 거주자가 집에서 보내는 시간은 하루의 절반 정도를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 근로형태의 경우 32% 정도만 전일제로 근무하고 있었다.

미시적 측면의 사회환경 특성을 설명하는 교류관계를 살펴보면, 이웃에 대한 신뢰감은 평균 2.8점으로 높은 수준은 아닌 것으로 추정되었다. 다만 주민조직이나 모임에 참여한 경험은 94%로 신뢰감과는 관계없이 공공임대주택 거주민 간 상호교류는 꾸준한 것으로 나타났다. 하지만 이웃과의 교류 적정 수준은 평균 2.85로 “필요하다(3)”보다 낮아 전반적으로 교류는 지속하되 신뢰감이나 필요성에 대해서는 긍정적으로 인식하고 있지 않은 것으로 파악되었다. 이웃과의 갈등 경험은 3%의 거주민만 있다고 응답했으며, 친구들과의 관계도 평균 3.22로 대체로 만족하는 수준인 것으로 나타났다.

사회관계에 포함되는 거주만족도의 경우 평균 3.06으로 대체로 만족하고 있다고 응답해 현재의 주거상황에 대해 좋은 평가를 하고 있었다. 임대주택 입주민으로서 차별을 경험했던 응답자도 7%에 불과했는데, 이러한 경험이 거주만족도에 영향을 주었을 것으로 판단된다. 상이한 경제 계층 간 공동거주에 대한 인식도 반대보다는 찬성에 가깝게 나타나(평균 2.91) 현재 정부에서 추진 중인 통합공공임대주택에 대한 성공 가능성을 예상해볼 수 있다. 하지만 평균값이 “찬성(3)”보다는 높지 않다는 점에서 경제 계층 간 통합에 대해 우려를 하는 임대주택 거주민이 상당수라는 것은 정책 추진시 부담으로 작용할 것으로 보인다. 마지막으로 서울의 가장 핵심 주택시장인 동남권(강남권)에 거주하고 있다는 응답은 24%였다.

공공임대주택 유형별 생활 및 사회환경 특성의 차이가 있는지를 분산분석과 사후분석을 사용해 검토하였는데, 사후분석은 집단을 가장 강하게 분리시킬 수 있고 통계적 유의성에 대한 도출이 상대적으로 용이한 Duncan 방법을 적용하였다.

<표 4>의 비교 결과를 상세히 살펴보면 생활환경에 포함되는 가구원 수는 장기전세(3.83명)가 유일하게 3명을 넘었고, 국민임대(2.87명) 또한 3명이 근접하는 구성원을 가지고 있었다. 건강 상태는 집단별로 명확히 차이를 보였는데, 장기전세 거주자가 건강에 대한 인식이 가장 좋았고, 영구임대 거주자는 평균 2.79로 보통 수준에 미치지 못하는 평가를 하는 것으로 나타났다. 흡연은 거주유형과는 관계없이 모두 비율이 낮았으나 음주는 거주유형에 따라 유의한 차이를 보였다. 구체적으로 장기전세 거주자(2.07)가 음주 비율이 가장 높았고, 영구임대(1.53)가 가장 낮았는데 그 차이는 비교적 컸다. 스트레스는 장기전세 거주자가 유의하게 다른 유형에 비해 낮았으며, 집에서 보내는 시간 역시 장기전세 거주자가 다른 유형에 비해 월등히 낮은 것으로 파악되었다. 마지막으로 근로 형태는 국민임대와 장기전세가 다른 유형의 공공임대주택에 비해 전일제 근무 비율이 높았다.

교류환경에 포함되는 이웃에 대한 신뢰감은 국민임대와 장기전세가 동일하게 높은 것으로 확인되었다. 이웃과의 교류 또한 국민임대와 장기전세가 다른 유형에 비해 유의하게 활발한 교류가 필요하다고 응답해 신뢰와 교류는 정(+)의 관계가 형성될 수 있음을 보여주었다. 반면 주민조직이나 모임에 참여한 경험은 장기전세와 재개발임대가 가장 낮게 나타나 이웃에 대한 신뢰와 주민조직 참여의 관계는 특별한 유의성은 없는 것으로 판단된다. 이웃과의 갈등 경험은 공공임대 유형별로 극명한 차이를 보였는데, 영구임대가 다른 유형에 비해 유의하게 갈등을 겪었던 적이 높게 나타났다. 친구들과의 관계는 장기전세가 다른 유형에 비해 좋다고 응답했으며, 재개발임대와 국민임대가 그다음으로 좋은 평가를 하는 것으로 확인되었다.

마지막으로 사회관계의 경우 교류관계가 전반적으로 좋다고 응답한 장기전세 거주자가 다른 유형에 비해 더 만족하는 것으로 나타났으며, 국민임대 역시 만족감이 높았다. 차별 경험 또한 교류관계와 관련이 있는 것으로 보이는데, 상대적으로 교류에 대해 좋은 경험을 가지지 못한 영구임대 거주자의 차별 경험이 가장 높게 나타났다. ‘도시및주거환경정비법’에 의한 주택재개발 또는 도시계획사업에 따른 무주택세대주(철거민)에게 공급하는 재개발임대 역시 공급 특성상 거주민 간 경제력 격차가 크다는 점에서 차별 경험이 많은 것으로 파악되었다. 마지막으로 거주지역의 경우 국민임대가 다른 유형에 비해 강남권(동남권)에 더 많이 분포되어 있는 것으로 조사되었지만, 본 연구에서 사용한 자료가 비례배분법을 바탕으로 샘플을 추출했다는 점에서 큰 의미를 부여하기는 어려운 것으로 보인다.

이 연구는 다항로지스틱모형을 이용해 공공임대주택 유형에 따른 생활 및 사회환경 특성을 확인하였다. 분석모형 적합도는 <표 5>와 같은데, 절편만이 포함된 분석모형의 적합기준(-2로그우도)은 8,371.996이었고, 모든 독립변수를 포함한 최종모형은 6,434.914(0.000)으로 나타나 독립변수를 통해 공공임대주택 유형별 특성을 적절히 파악할 수 있는 것으로 확인되었다. 이와 더불어 독립변수가 공공임대주택 유형별 특성을 설명하는 비율을 나타내는 유사결정계수(Pseudo- R²) 값은 Cox&Snell과 Nagelkerke 값이 각각 0.449와 0.479로 모형설명력은 충분한 것으로 나타났다.

<표 6>의 분석 결과를 상세히 살펴보면, 먼저 생활환경의 경우 영구임대와 재개발임대의 가구원이 장기전세에 비해 많은 특징이 있었다. 기준변수인 장기전세의 공급 규모는 청약 순위와 우선 공급 대상에 따라 최대 전용면적 85m² 초과의 주택에서 거주할 수 있지만, 영구임대의 경우 최대 40m², 재개발임대의 경우 최대 84m²라는 점에서 이 유형 거주자는 상대적으로 취약한 주거환경에 놓여 있음을 이 결과를 통해 확인할 수 있다.²⁾

건강상태는 장기전세 거주자가 가장 건강하다는 인식을 하고 있었는데, 이에 대한 구체적인 상태를 알 수 있는 흡연, 음주, 스트레스는 상반된 결과가 나왔다. 구체적으로 흡연은 장기전세보다는 영구임대나 재개발임대 거주민이, 음주는 장기전세 거주민이 더 많이 하는 것으로 나타났으며, 스트레스는 기타 유형보다 재개발임대 거주민이 더 취약했다. 이러한 결과는 공공임대주택 거주민을 위한 세부 항목별 건강지원 프로그램이 필요하며, 이는 공공임대주택 유형별로 차등적으로 실시해야 한다는 것을 시사하고 있다. 근로형태는 통계적으로 유의하게 영구임대가 상대적으로 비전일제 근무비율이 높은 것으로 나타나 영구임대 거주자의 고용불안정성이 높을 가능성을 보여주고 있다.

다음으로 교류관계를 보면 국민임대 거주자가 주민조직이나 모임에 참여한 경험이 높은 것으로 확인되었다. 이웃과의 교류 적정수준은 장기전세에 비해 다른 유형의 공공임대주택에서 필요성에 대한 인식이 낮았는데, 장기전세 입주자의 기본 소득 조건이 높다는 점에서 이웃들(일반주택 거주민)과의 사회경제적 차이가 상대적으로 적어 이러한 결과가 도출된 것으로 보인다(서원석·박기덕, 2020). 이웃과의 갈등 경험과 친구와의 소원한 관계는 영구임대 거주자의 특성일 가능성이 컸는데, 선행연구에서 밝힌 바와 같이 영구임대주택에 대한 사회적 배제 현상이 높고 이웃에 대해 느슨하고 무관심한 관계(오정석·이성원, 2019; 이은주, 2009; 하성규·서종녀, 2006)가 주요 원인으로 추정된다. 친구들과의 관계는 영구임대주택과 더불어 국민임대 거주자가 더 불만족스러워하는 것으로 나타났다.

마지막으로 사회관계를 살펴보면 공공임대주택에 대한 거주만족도는 다른 유형과 달리 유의하게 영구임대주택에서 낮은 특성을 보였다. 영구임대주택은 입주 자격에 있어 특수성이 있고, 거주 면적이 가장 작으며, 이웃 및 친구와의 관계 또한 상대적으로 좋지 못하다는 점에서 주거에 대한 만족도가 다른 공공임대주택 유형보다 낮은 것으로 보인다. 이런 측면에서 임대주택 입주민으로서의 차별 경험도 다른 유형에 비해 높은 것으로 나타났으며, 박희태·오종석(2020) 또한 이 연구와 유사하게 차별과 주거만족도는 부(‒)의 관계가 있다는 결과를 얻은 바 있다. 재개발임대 거주자 역시 장기전세 거주자에 비해 유의하게 차별 경험이 더 높은 것으로 확인되었는데, 무주택 철거민의 자격으로 정비사업이 이루어진 아파트에 입주하는 경우가 많다는 점에서 서원석·박기덕(2020)이 주장한 주변 일반주택 거주자와의 높은 경제력 격차(경제적 사회거리)가 이러한 경험에 대한 인식을 크게 만드는 원인이 된 것으로 추정되었다. 상이한 경제 계층 간 공동거주에 대한 인식은 국민임대와 재개발임대의 경우 장기전세와 비교해 유의한 차이가 없었으나, 영구임대는 혼합에 반대하는 측면이 강한 것으로 나타났다.

강남권(동남권) 입지 특성은 영구임대와 재개발임대가 장기전세와 부(‒)의 관계를 국민임대는 정(+)의 관계를 보였는데, 앞서 언급한 대로 본 연구에서 사용한 설문조사 자료가 비례배분법을 바탕으로 했다는 점에서 큰 의의를 찾아보기는 어렵다고 할 수 있다. 다만 이 결과를 바탕으로 살펴본다면 국민임대는 기준유형(장기전세)에 비해 동남권에 더 밀집해 있으며, 기타 유형은 비동남권에 더 밀집해 있다는 특징이 있는 것으로 보인다.

분석 결과를 종합적으로 살펴보면 장기전세 대비 승산비가 가장 크거나(+) 작은(‒) 경우를 해당 공공임대주택 유형의 특성이라고 할 때 <표 7>과 같은 특징을 파악할 수 있다. 우선 생활환경 및 사회환경과 관련해 영구임대주택이 좀 더 많은 특징적 성격을 보이고 있었는데, 입주자격 1순위가 생계급여 또는 의료급여 수급자, 국가유공자, 일본군위안부 피해자, 지원 대상 한부모가족, 북한 이탈 주민 등 다른 유형에 비해 특수한 상황이 반영되어 가구원 수가 적고 비전일제 근로 형태를 보이는 것으로 판단된다. 또한, 선행연구와 유사하게 이웃 및 친구 관계가 상대적으로 취약하고, 이로 인해 거주만족도가 낮은 특징도 있는 것으로 파악되었다.

재개발임대의 경우 건강 상태와 이웃과의 교류에 있어 더 부정적인 인식을 하는 특징이 있는 것으로 확인되었는데, 무주택 철거민의 자격으로 정비사업이 이루어진 아파트에 입주하는 경우가 많다는 점에서 기존 연구 결과와 같이 주변 일반주택 거주자와의 높은 경제력 격차가 이러한 인식을 하는 원인이 되는 것으로 보인다.

흥미롭게도 국민임대는 기준유형인 장기전세와 비교해 생활 및 사회환경 차이가 크지 않은 것으로 확인되었는데, 공급 규모가 소득수준에 비해 비교적 다양하고 입주 조건도 까다롭지 않다는 점이 부정적 측면의 특성이 적게 나타난 이유인 것으로 추정된다.